Masa Depan Reformasi Birokrasi

(Studi Kasus Pengelolaan Pemerintahan di Kota Surabaya)

Dr. Ir. Alisjahbana, MA
Pemerhati Perkotaan, Mantan Sekkota Surabaya

Sampai saat ini, perjalanan birokrasi Indonesia selalu menghadirkan dua penilaian yang hampir sama kuat. Pada satu sisi, birokrasi diakui berfungsi dan berperan besar dalam menopang perjalanan pembangunan sejak Indonesia merdeka dan apalagi di masa Orde Baru. Namun di sisi yang lain, kritik tajam juga selalu muncul dan seakan tak pernah henti, terutama berkait masalah inefisiensi pelaksanaan fungsi manajemen pemerintahan. Bahkan, penilaian negatif itu justru lebih kuat dan kemudian menjadi stigma “abadi“ birokrasi kita.Stigma itulah yang menampilkan performa birokrasi yang lamban dan kurang bertanggung jawab. Tak kurang dari Presiden Susilo Bambang Yudhoyono sendiri pernah mengeluhkan birokrasi yang dipimpinnya yang belum juga berubah secara signifikan, meskipun reformasi pemerintahan telah bergulir selama delapan tahun. Birokrasi Indonesia masih bekerja seperti yang biasa dikerjakan selama ini: lamban bertindak dan lamban memproses sesuatu yang pada akhirnya lamban mengambil keputusan, boros waktu, dan tidak efisien (Kompas, 26/5/2006).

Bahkan, survei yang dilakukan The Political and Economic Risk Consultacy Ltd, Indonesia menduduki peringkat kedua terburuk dalam hal birokrasi berinvestasi. Hasil survei menunjukkan, berinvestasi di Indonesia harus melalui prosedur yang panjang sehingga membutuhkan dana dan biaya yang besar. Indonesia hanya lebih baik dari India. India dinilai sebagai negara dengan birokrasi terburuk dengan nilai 8,95, sedangkan Indonesia memperoleh nilai 8,20. sementara Singapura menjadi negara dengan birokrasi terbaik dengan nilai 2,20, diikuti Hongkong dengan nilai 3,10 (Kompas, 2/7/2005).Namun kini jaman telah berubah.

Di era Presiden Yudhoyono, Kementrian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara memiliki komitmen untuk melaksanakan reformasi birokrasi dengan fokus pada peningkatan pelayanan publik. Meski demikian, mewujudkan reformasi birokrasi itu sendiri itu bukan hal yang mudah, apalagi jika mind set para birokratnya belum ikut berubah.

Perubahan mind set birokrasi, karenanya menjadi tuntutan bagi aparatur negara dewasa ini. Merubah mind set sama artinya dengan merubah budaya, kebiasaan, dan pola pikir birokrasi. Perubahan seperti ini memiliki efek luar biasa karena ia mendekonstruksi perilaku birokrasi yang telah mengakar kuat sebelumnya. Perilaku dan sikap sebagai pangreh praja diubah menjadi pamong praja, yang dalam hal ini, lebih mengedepankan aspek pelayanan kepada masyarakat dibanding sebagai pemegang otoritas pemerintahan.

Peter Osborne dalam Reinventing Government mengurai lebih dalam tentang pergeseran mind set birokrasi itu. Osborne menyebut perubahan yang demikian sebagai pembaruan (reinvention) pemerintahan. Pembaruan di sini tidak diterjemahkan secara sempit sebagai kata lain dari reformasi, tidak pula bersinonim dengan kata perampingan, swastanisasi, atau sekadar menekan pemborosan dan kecurangan. Makna pembaruan jauh lebih dalam dari itu semua. Pembaruan adalah mengubah DNA organisasi pemerintah, dari sistem yang birokratis menjadi sistem yang bersifat wirausaha. Pembaruan mendorong pemerintah untuk memiliki perilaku inovatif, dan secara terus-menerus memperbaiki kinerjanya tanpa harus didorong dari luar.

Salah satu hasil dari pembaruan pemerintahan tersebut adalah pergeseran paradigma pemerintahan dalam melihat fungsi dan tugasnya. Osborne bahkan telah melangkah lebih jauh dalam melihat fungsi dan tugas-tugas birokrasi. Di sini, ada dua tugas pokok yang diemban pemerintah, yaitu tugas pelayanan (service provider) dan tugas pengarahan (steering). Bagi Osborne, seiring dengan perkembangan dalam sistem birokrasi, sedikit demi sedikit, pemerintah justru perlu mengurangi peran-peran pelayanannya, dan melakukan penguatan pada fungsi-fungsi pengarahan. Pemerintah, pada akhirnya, akan lebih berperan sebagai pengarah daripada pelaksana. Selanjutnya, tugas-tugas pelayanan akan diberikan kepada masyarakat sepanjang mereka mampu melaksanakannya. Pola bagi tugas yang demikian yang sejatinya merupakan esensi dari pemberdayaan masyarakat. Dalam konteks ini, masyarakat ikut dilibatkan secara aktif dalam proses pembangunan.

Menuju Era perubahan

Seiring dengan arus deras reformasi yang melanda Indonesia pasca jatuhnya rezim Orde Baru pada tahun 1998, berkembang pula satu terminologi yang memenuhi wacana manajemen pemerintahan sekaligus mewarnai agenda politik bangsa ini, yang menuntut perubahan mendasar dalam sistem birokrasi kita. Terminologi itu tak lain adalah good governance. Gegap gempita terma ini lantas menghiasi perbincangan tentang arah dan masa depan birokrasi Indonesia. Inilah gambaran cita-cita luhur tentang profil birokrasi yang hendak diwujudkan oleh bangsa ini. Bahkan, saat ini Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara tengah menyusun modul penerapan good governance yang berisi pengalaman berbagai daerah yang sedang dibina Menneg PAN dan bisa dijadikan contoh bagi daerah lain.

Kalau melihat potret beberapa daerah, kita mungkin bisa berharap dari geliat reformasi birokrasi di daerah. Tidak semua birokrasi buruk. Toh nyatanya ada juga birokrasi di daerah yang bisa memberikan pelayanan publik dengan cukup baik. Kabupaten Solok, misalnya. Beberapa hal yang dapat dipetik dari keberhasilan Kabupaten Solok di antaranya adalah peran bupati dalam keberhasilan penerapan program daerah, pelayanan satu pintu plus, pemberian tunjangan daerah, serta transparansi penyelenggaraan pemerintah dan partisipasi masyarakat.Salah satu hasil nyata yang bisa dilihat dari Kabupaten Solok adalah peran bupati dalam memberikan contoh dan teladan dalam berbagai tindakan yang menggambarkan good governance. Misalnya, bupati bersedia mengurangi penghasilannya sampai 87 persen, yang kemudian mampu meredam gejolak yang timbul di beberapa kalangan pejabat yang merasa penghasilannya kurang (Kompas, 26/5/2006).

Contoh lain yang dapat ditiru adalah Kabupaten Sragen. Di kabupaten itu semua sumber daya diberdayakan dengan maksimal. Beberapa hasil nyata yang bisa dilihat adalah keuangan mikro untuk usaha kecil menengah, di bidang pertanian dihasilkan beras organik, dan kantor pelayanan terpadu. Untuk keuangan mikro, Pemerintah kabupaten Sragen menyediakan Rp 72,7 miliar yang diputar untuk membantu usaha kecil menengah. Sementara di kantor pelayanan terpadu, masyarakat bisa mendapatkan 62 jenis pelayanan di satu tempat.

Dengan dua contoh keberhasilan itu, apakah reformasi birokrasi telah cukup, terlebih jika tolok ukurnya hanya dengan pelayanan publik yang baik? Tentu saja jawabannya tidak. Melalui good governance, reformasi birokrasi harus dijalankan secara menyeluruh. Meskipun demikian, implementasi konsep good governance tidak pula semudah membalik telapak tangan, walau bukan berarti tidak mungkin. Sebagai aktivitas memerintah, good governance memenuhi empat aspek. Pertama, prinsip keadilan sosial, termasuk di dalamnya sistem pengadilan yang independen dan tidak pandang bulu. Kedua, kebebasan ekonomi beserta pemerataan hasil pembangunan. Ketiga, kemajemukan politik yang ditandai dengan partisipasi masyarakat dan prinsip equity (kesamaan). Sementara keempat, adalah prinsip akuntabilitas pemerintah.

Sementara dalam tataran praksis, upaya mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik itu dapat diukur berdasarkan sepuluh sendi yang menjadi karakter birokrasi yang diwujudkan melalui konsep ini. Kesepuluh sendi tersebut merupakan hasil kesepakatan dari Asosiasi Pemerintah Kota Se-Indonesia, Asosiasi Pemerintah Kabupaten Se-Indonesia, dan Asosiasi Pemerintah Propinsi Se-indonesia pada tahun 2001, yang terdiri atas:

Pertama, prinsip akuntabilitas. Good governance meningkatkan akuntabilitas para pengambil keputusan dalam segala bidang yang menyangkut kepentingan masyarakat luas. Birokrasi pun muncul sebagai sosok yang bertanggung jawab terhadap kinerjanya demi kemaslahatan seluruh masyarakat.

Kedua, efisiensi dan efektivitas. Melalui good governance, birokrasi didorong untuk menggunakan segala sumber daya yang tersedia secara optimal dan bertanggung jawab guna menjamin terselenggaranya pelayanan kepada masyarakat. Tidak ada lagi rantai birokrasi yang panjang dan berbelit-belit. Tidak ada lagi prosedur administrasi yang njelimet. Seluruh tata administrasi pemerintahan dibangun menuju prinsip better, faster, cheaper (lebih baik, lebih cepat dan lebih murah).

Ketiga, partisipasi. Good governance mendorong setiap warga untuk menggunakan haknya dalam menyampaikan pendapat dalam proses pengambilan keputusan yang menyangkut kepentingan masyarakat, baik secara langsung maupun tidak langsung. Dalam implementasinya, prinsip ini berhadapan vis a vis dengan apatisme dan skeptisme publik. Publik tidak lagi dipandang sebagai objek pembangunan semata, lebih dari itu, mereka adalah subjek sekaligus partner bagi pemerintah dalam mewujudkan cita-cita pemerintahan yang madani.

Keempat, wawasan ke depan. Dalam prinsip ini, good governance memandu birokrat membangun daerahnya berdasarkan visi, misi dan strategi yang jelas dan mengikutsertakan warga dalam seluruh proses pembangunan. Dengan demikian, warga pun merasa memiliki dan ikut bertanggung jawab terhadap kemajuan daerahnya. Seorang birokrat dituntut untuk memiliki wawasan yang futuristik, yang disertai dengan pola kerja yang sistematis. Jiwa dinamis seorang birokrat ikut mewarnai kerja organisasi. Seorang birokrat haruslah up to date dengan segala perkembangan jaman.

Kelima, transparansi. Berlandaskan pada prinsip good governance, birokrasi mendorong kepercayaan timbal-balik antara pemerintah dengan masyarakat melalui penyediaan informasi dan menjamin kemudahan memperoleh informasi yang akurat dan memadai. Krisis kepercayaan merupakan salah satu kendala besar yang dihadapi birokrasi Indonesia dewasa ini dalam setiap implementasi serta sosialisasi kebijakan mereka. Alhasil, sense of belonging dan sense of responsibility masyarakat terhadap pembangunan pun menjadi rendah.

Keenam, profesionalisme. Good gonernance meningkatkan kemampuan dan moral penyelenggara pemerintahan agar mampu memberi pelayanan yang mudah, cepat, tepat dengan biaya yang terjangkau. Birokrat memiliki kejelian dalam melihat sumber-sumber baru yang potensial dan mampu mengkombinasikan sumber daya yang ada menjadi sesuatu yang optimal, tidak cuma mengeluh terhadap berbagai kekurangan yang ada, seperti anggaran yang terbatas. Birokrat yang tampil kemudian adalah mereka yang mampu mengoptimalkan keterbatasan sumberdaya yang ada menjadi sebuah gabungan kekuatan sinergis (resource mix) dan mempunyai produktivitas tinggi.

Ketujuh, penegakan hukum. Mewujudkan penegakan hukum yang adil bagi semua pihak tanpa pengecualian, menjunjung tinggi HAM dan memperhatikan nilai-nilai yang hidup dalam masyarakat. Semua warga negara memiliki kedudukan yang sama di hadapan hukum, tanpa melihat perbedaan ras dan stratifikasi sosial, ekonomi dan politik.

Kedelapan, daya tanggap. Meningkatkan kepekaan para penyelenggara pemerintahan terhadap aspirasi masyarakat, tanpa kecuali. Seorang birokrat haruslah pribadi yang sensitif dan responsif melihat semua peluang dan tantangan. Kemampuan berpikir jangka panjang dan penguasaan atas berbagai dinamika yang terjadi merupakan sebuah keharusan.

Kesembilan, kesetaraan. Pemerintahan di sini memberi penekanan pada aspek keadilan ekonomi, di mana negara memberi peluang yang sama bagi setiap anggota masyarakat untuk meningkatkan kesejahteraannya. Pembangunan tidak sekadar berorientasi pada pertumbuhan ekonomi yang tinggi, melainkan pada pemerataan hasil-hasil pembangunan.

Kesepuluh, pengawasan. Meningkatkan upaya pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan dengan mengusahakan keterlibatan masyarakat luas. Pembangunan bukan monopoli pemerintah, melainkan buah sinergi antara pemerintah-masyarakat-swasta. Di sini, pemerintah lebih berperan sebagai fasilitator dan regulator.

Selain itu, dari modul penerapan good governance itu, disegutkan ada beberapa indikator yang bisa digunakan untuk menilai keberhasilan penerapan good governance, yaitu peningkatan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya manusia, peningkatan pelayanan publik, peningkatan human development index (HDI), penurunan human poverty index (HPI), peningkatan partisipasi masyarakat, peningkatan transparansi, peningkatan akuntabilitas, serta penurunan angka korupsi, kolusi dan nepotisme.

Good Governance dan Wajah Pembangunan Surabaya

Lantas, bagaimana dengan Surabaya? Sudahkah manajemen pembangunan yang dijalankan oleh pengelola kota telah bersendikan kepada sepuluh prinsip di atas? Agaknya jawaban yang muncul untuk pertanyaan ini adalah satu: BELUM. Ada beberapa catatan tentang pembangunan dan manajemen perkotaan di Surabaya yang menunjukkan betapa semangat good governance belum merasuk ke dalam urat nadi pemerintahan kota ini.

Pertama, mind set yang mewarnai roh birokrasi di Surabaya masih menampakkan wajah birokrat sebagai ambtenaar. Paradigma ini berdampak pada pola pembangunan yang mereka jalankan, di mana pembangunan masih menjadi monopoli pemerintah. Surabaya pun tumbuh menjadi kota yang oleh Bagong Suyanto, sosiolog dari Universitas Airlangga, disebut sebagai berjarak dengan warganya.

Ironisnya, implementasi program pembangunan di Surabaya acapkali diwarnai oleh inkonsistensi dan minimnya komitmen untuk melaksanakan perencanaan pembangunan jangka panjang yang matang dan komprehensif. Alih-alih menerapkan pembangunan yang berwawasan ke depan, pemerintah cenderung lebih mengedepankan pola reaktif. Pola demikian sesungguhnya tak lebih dari solusi instan guna mengatasi berbagai dampak yang tak diharapkan, tanpa didukung perencanaan yang matang, melahirkan kegagalan mengantisipasi berbagai efek yang mungkin timbul. Akibatnya, Surabaya terjebak dalam lingkaran setan carut-marut pembangunan yang tak berujung.

Kedua, ruang bagi artikulasi dan partisipasi masyarakat masih minim. Publik Surabaya belum menjadi tuan di kota mereka sendiri. Di mata pengelola kota, masyarakat tak ubahnya penonton yang hanya bisa berlaku pasif, melihat babak demi babak drama pembangunan. Padahal, dalam kenyataannya tidaklah demikian. Publik Surabaya, lekat dengan karakter arek-nya, bukanlah masyarakat yang pasif. Sebaliknya, mereka aktif dalam mencermati setiap perkembangan kotanya, termasuk di dalamnya menilai kinerja pemerintah kota. Dalam hal ini, warga Surabaya harus memendam kekecewaan dalam melihat kinerja pengelola kota. Penilaian yang positif pun begitu sulit diperoleh. Akuntabilitas, efisiensi dan efektivitas, profesionalisme dan transparansi pemerintahan masih menjadi hal yang asing dalam manajemen kota ini. Karena itu pula, publik Surabaya cenderung skeptis dan apatis dalam menyikapi berbagai program dan wacana pembangunan yang digulirkan pemerintah kota. Public trust pun menjadi komoditi yang mahal. Minimnya kepercayaan publik berdampak langsung terhadap sense of belonging mereka yang rendah atas pembangunan kota yang pada gilirannya mempengaruhi inisiatif masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembangunan.

Fenomena ini salah satunya tampak dalam penilaian beberapa warga kota atas arah pembangunan Surabaya. Pemerintah kota dituding hanya mengedepankan aspek fisik semata, sementara aspek-aspek non-fisik dikesampingkan. Pembangunan pun lebih berpihak pada kepentingan-kepentingan komersial daripada kepentingan warga kota. Akibatnya, seiring dengan pertambahan usia, Surabaya semakin kehilangan identitas kotanya. Landmark kota yang muncul belakangan, lengkap dengan segala ikon modernismenya justru semakin memudarkan kearifan dan keajegan lokal. Pembangunan pun bukan lagi miliki warga “pinggiran” ketika mall dan pusat-pusat perbelanjaan modern terus tumbuh menggurita dan mengancam eksistensi para pedagang tradisional.

Ketiga, pengawasan dan pengendalian pembangunan masih merupakan hal yang absurd. Penyimpangan demi penyimpangan mewarnai laku keseharian pemerintahan kota. Pemkot terkesan menutup mata atas berbagai penyimpangan yang terjadi. Bahkan, kebijakan perampingan kelembagaan yang dilakukan pemerintah dengan menggabungkan Dinas Tata Kota dan Dinas Bangunan kedalam Dinas Tata Kota dan Permukiman justru semakin mengecilkan makna pengendalian itu.

Dinas Tata Kota dan Dinas Bangunan merupakan hasil pemekaran Dinas Cipta Karya. Kedua instansi tersebut memiliki lingkup tugas yang berbeda, yang bahkan dapat membentuk format mekanisme kontrol internal atas pelaksanaan pembangunan. Dalam hal ini, Dinas Tata Kota memberikan pedoman perencanaan pembangunan, sementara Dinas Bangunan merencanakan bangunan pemerintah dan memberikan IMB (izin mendirikan bangunan) berdasarkan pedoman perencanaan yang dikeluarkan Dinas Tata Kota. Alur kerja seperti ini yang sesungguhnya merupakan standar mekanisme pengendalian pembangunan fisik kota. Dengan demikian, penggabungan kedua dinas itu secara langsung akan menghilangkan build in control atas pelaksanaan program pembangunan. Pemisahan aktivitas (division of activity) menjadi kabur. Tak ada lagi instrumen yang dapat mengontrol dinas ini. Dinas itu yang membuat pedoman perencanaan, dinas yang sama pula yang mengeluarkan izin. Jika memang demikian, jangan heran kalau kasus seperti ambruknya sejumlah gedung di kota ini mungkin akan terus terjadi.

Reposisi Peran Pengelola Kota

Melihat berbagai kecenderungan arah perkembangan Surabaya akhir-akhir ini, tidak bisa tidak, kota ini harus berbenah. Dalam konteks manajemen kota, pembenahan itu harus diawali dengan merubah paradigma pembangunan yang menitikberatkan pada pemberdayaan masyarakat. Serahkanlah tugas-tugas pemerintah kepada masyarakat, sepanjang mereka mampu melaksanakannya. Masyarakat lebih dilibatkan secara aktif dalam proses pembangunan, mulai dari tahap perencanaan hingga pelaksanaan sampai pemeliharaan program. Dengan demikian, sense of belonging publik kota akan terbangun. Mereka tidak hanya aktif dalam membangun, tetapi juga dalam menjaga hasil-hasil pembangunan.

Adapun pemerintah, cukup berperan sebagai fasilitator. Sejauh peraturan memungkinkan, pemerintah cukup memberi dana sekaligus bertindak sebagai pengawas yang menentukan arah serta mengendalikan standar pekerjaan. Konsep pembangunan yang demikian, akan menempatkan pemerintah dan masyarakat dalam kedudukan yang sejajar. Pelayanan sektor publik tidak menjadi monopoli pemerintah semata, tetapi lebih merupakan hubungan kemitraan yang sinergi, yang saling mendukung dan menguntungkan (win-win relationship).

Selain itu, yang tak kalah pentingnya adalah transparansi dalam setiap kebijakan publik. Pemkot harus terbuka kepada masyarakat. Tidak ada yang perlu ditutup-tutupi dalam setiap proses perumusan, pengambilan, hingga implementasi kebijakan. Demikian pula permasalahan pengendalian yang selama ini mandul dapat dipecahkan melalui desentralisasi kewenangan kepada Camat dan Lurah. Hasilnya, akuntabilitas Pemkot akan terbangun yang pada gilirannya akan meningkatkan kepercayaan publik untuk kemudian mendorong lahirnya partisipasi masyarakat.

Di tengah kecenderungan apatisme publik kota saat ini, cita-cita ke arah perubahan ini mungkin terlihat terlalu muluk. Namun hal ini adalah keniscayaan yang tak dapat ditunda lagi. Masa depan Surabaya ada di tangan publik kota ini. Karenanya, sudah menjadi kewajiban Pemkot untuk meraih hati penduduk kota, demi hari depan kota yang lebih baik.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

%d bloggers like this: